土地入股能否破解征地矛盾

征地矛盾多发与土地二元产权问题密切相关

当前城镇化进程中，大量农村土地被征用。但是，有关各方对征用补偿标准经常难以达成一致。问题在于，目前通行的以土地农业用途一定期限的收益来确定土地征用的补偿标准，显然低估了土地的实际价值。由于土地用途具有多样性，现实中土地在非农产业中的收益远高于农业收益，而征用的土地往往用于非农产业的发展，其市场价格相对农业收益往往是天文数字。这样，征地标准和市场价格之间的强烈反差很容易导致征地的困难，也容易引发一些社会不稳定性因素。

要减少征地矛盾，最直接的举措是提高补偿标准，即不再按照农业用途收益来补偿，而按土地的实际市场价格来进行补偿，这无疑会减少农民的不满。当然，此中亦有一个问题值得探讨：土地价值的提升，有工业化和城镇化推动的因素，有公共服务环境改善的因素，农民是否应该全部享有这种增值？但无论如何，仅以农业用途收益来确定标准是太低了！补偿标准必须高于这个标准，上限是市场价格。

当然，这只是一种思路。如果交易双方是平等的，那么双方完全可以就这个空间进行多种方式的谈判。但是，现实生活中农民往往不能充分参与征地补偿标准确定过程，结果导致农民不愿意接受征地方给出的价格，种种矛盾冲突由此产生。

就征地程序来看，集体土地上市必须经过国有土地转换环节。这表明，现实中土地所有制是二元的，国有土地所有权高于集体土地所有权，集体土地所有权只是一种残缺的产权。农民在征地中之所以无法拥有平等的谈判地位，无法参与补偿标准制定，其实均与二元产权问题密切相关。

土地入股可以走得再大胆一些

改变二元土地所有制是从根本上摆脱当前征地困境的途径。在制度未改之前，在城镇化过程中运用土地入股是减少土地征用和土地利用过程中冲突的较好办法之一。土地入股还有助于扩大农民收入来源，增加财产性收入，也有助于改善收入分配秩序和贫富差距拉大问题。

土地入股还有助于推动城镇化进程。城镇化进程中，如果农地不能盘活，那么进城农民除了自身劳动力之外，就可能什么资本也没有。本身在专业技能培训上就存在不足的农民，又缺少资本，会严重影响这些农民的收入水平和生活质量。如果允许农民通过土地入股享受城镇化收益，意味着城镇化进程中的农民实际上是带着土地进城的，仍然继续享受土地带来的长期保障，对他们的发展也是非常有利的。

当前，土地入股的探索主要集中在农业用途土地的规模化经营，这种入股没有改变农村土地的用途。但城镇化过程同时是农民逐步从农业中退出的过程，农民收入将主要依靠非农收益。由此释放出来的大量农村土地，将转为非农用途的土地，土地使用效率也随之提高。而限制土地的用途，只会降低土地的利用效率。

比如当前农村集体只能拥有作为农地的土地，其结果是许多地方农民抛荒，农地未能最大限度地发挥其效益，这对社会资源来说，也是一种浪费。从另一方面看，改变农地用途，让土地得到最有效的利用，也是土地产权完整性得到恢复的过程。因此，土地入股完全可以走得再大胆些，可不局限于农业。

土地入股的制度安排需谨慎

但是，不管土地入股是用于农业还是非农业用途，均需要审慎对待。现实中，土地入股也不是一股就灵，种种问题需要解决。

首先，土地入股是一种投资行为，投资有回报也必然有风险，回报可能高，也可能低，没回报或亏损的可能性也是存在的。土地入股实际上建立的是一种风险与收益分摊的投资机制，这种机制避免了土地补偿标准确定的难题，但是土地入股也需要一系列配套条件。如有入股就有退出，如何退出、谁来补偿退出者股份、补偿多少，难点多多。而且，还必须有相应的交易市场，否则，退出路径将很难保证。

土地入股也涉及入股企业的治理结构问题。在不健全的企业治理结构中，即使赚了钱，也不一定能够保证入股农民受益。那么，靠什么来保证良好的治理结构呢？土地入股有风险，入股必须依靠入股者的自愿，自愿入股往往也是一种督促治理结构完善的办法。入股的股份绝不只是分红的依据，还应该是股东参与重大经营决策的依据。一些地方土地入股实践之所以失败，就是因为企业组织太强大，入股农民没有选择权，进没有，退也没有。

土地入股，还必须考虑到农民社会保障的后顾之忧问题，因为中国农民的土地实际上被赋予了社会保障功能。入股之后，如果回报不理想，那么土地微弱的社会保障功能也将丧失。当然，对土地的社保功能也不应高估，土地农业收益的不确定性决定了其很多时候很难发挥社保功能。

从更深的层次看，农村土地对农民的社保功能只是一种非常初级的保障，这与经济社会发展的要求差距甚远。“十二五”时期，包容性增长必将成为我国经济和社会生活关注的重点之一，它要求社会全体成员均能享受到经济增长的红利。

在经济仍然较快增长的今天，要求农民仍然依靠土地来完成社会保障的任务，这样的保障实际上仍然是一种自我保障机制，不能体现对农民社会保障权利的应有尊重。社会保障作为一种公共服务，应该尽快实现城乡均等化，不仅要解决失地农民的社保问题，也要解决所有农民的社保问题。

土地入股是城镇化过程中农地利用的一种制度探索，但同样不宜过度高估其作用。从根本上说，农地流转制度改革势在必行，二元土地所有制亟待改变，这才是城镇化中最有效保护农民利益、提高土地使用效率的根本举措。（《半月谈内部版》2010年第11期，文 中国社会科学院财贸所研究员 杨志勇）

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